更加积极财政政策的科学设计与成功实践

蓝佛安

财政是国家治理的基础和重要支柱。新时代以来，面对错综复杂的国内外发展环境，习近平总书记高度重视财政工作，为财政工作定调指向，亲自决策、亲自部署一系列重大财政政策，有力促进了经济稳定运行，维护了社会大局稳定。新时代我国财政政策的设计与实践，是习近平经济思想在财政领域的生动体现。在财政政策实践中，我们深刻体会到，坚持以习近平经济思想为指引，坚决贯彻落实好党中央决策部署，我国经济发展就没有迈不过去的坎、闯不过去的关，必须加力实施更加积极的财政政策，推动中国经济巨轮破浪前行。

一、财政等一揽子增量政策成效显著

2024年，我国发展历程很不平凡，特别是二季度、三季度一度面临经济下行压力较大的局面。在紧要关头，习近平总书记主持召开中央政治局会议，果断部署一揽子增量政策，推动经济明显回升，社会信心有效提振，既促进了全年目标实现，也为今年发展奠定了良好基础。财政部门认真贯彻落实党中央决策部署，在加力实施存量政策的同时，出台了一批有针对性的增量政策，为有效应对风险挑战、顺利完成全年经济社会发展主要目标任务提供了有力支撑。

一次性增加6万亿元地方专项债务限额置换存量隐性债务，加力支持地方化解债务风险。 目前2024年的2万亿元置换额度已全部发行、基本置换完毕，2025年的置换额度发行进度超过70%，“一石多鸟”政策效应逐步显现。从2024年发行的置换债券看，利率水平下降平均超过2.5个百分点，预计5年利息支出减少2000亿元以上。推动隐性债务显性化，既提高了地方债务透明度，又有利于加强债务统一管理，还能够加快推动融资平台改革转型。更重要的是，给地方腾出更多资金资源和政策空间，可以撬动解开地方债链条，推动破解“三角债”、“连环债”以及其他涉诉涉众债务等，改善了发展环境，增强了发展动能。

研究发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升服务实体经济能力。 国有大型商业银行是我国金融体系中服务实体经济的主力军，也是维护金融稳定的压舱石。当前，我国主要国有大型商业银行资产质量稳定、经营情况良好，这次注资是具有前瞻性的主动作为，目的是推动建立健全国有大型商业银行资本补充机制，通过更高的资本充足率，增强信贷投放能力，更好服务实体经济。

我国投资潜力和空间依然巨大，今年政府投资规模继续扩大。图为2025年4月21日，江西省新余市智慧绕城建设工程国道G533仰天岗隧道段，工人正在安装智慧交通设施。 人民图片 赵春亮/摄

叠加运用地方政府专项债券、税收政策等工具，推动房地产市场止跌回稳。 加大住房交易环节契税优惠力度，降低土地增值税预征率下限，对取消普通住宅和非普通住宅标准涉及的增值税、土地增值税政策进行明确，同时配合相关部门出台专项债券支持土地储备和收购存量商品房用作保障性住房等政策。在财政、金融、土地等政策协同发力下，房地产市场出现积极变化，呈现止跌回稳势头。

加大对重点群体的支持保障力度，强化基本民生保障。 实施学生资助政策体系建立以来力度最大、范围最广的一次调整，提高国家奖助学金资助标准并扩大政策覆盖面，上调国家助学贷款额度、调减贷款利率，惠及学生3400多万人次。国庆节前向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助，惠及1100多万人。

包括财政增量政策在内的一揽子增量政策，出台实施后稳增长效果明显。去年四季度国内生产总值同比增长5.4%，比三季度加快0.8个百分点，全年国内生产总值达到134.9万亿元、增长5%，对全球经济增长的贡献率保持在30%左右。今年，政策效应还在持续释放，一季度我国规模以上工业增加值、社会消费品零售总额、固定资产投资（不含农户）同比分别增长6.5%、4.6%和4.2%，均高于去年全年增速，经济运行实现良好开局。

二、深刻领悟党中央当家理财的思路和策略方法

这次财政增量政策设计与实践，体现了以习近平同志为核心的党中央谋篇布局、运筹帷幄的高超智慧和娴熟能力，是我国财政宏观调控史上的一次重大创新。我们要从理论和实践的结合上，深刻领悟党中央当家理财的思路和策略方法。

一是坚持系统设计，在多重目标中加强政策统筹。综合考虑稳增长、调结构、惠民生、防风险等目标，处理好当前与长远、需要与可能、存量与增量、供给与需求、一域与全局等关系，用改革的思路谋划实施财政政策，以更强的管理效能保障财政政策落实，统筹兼顾、前后贯通，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

二是注重集成创新，多措并举形成政策合力。组合运用政府债券、财政贴息、专项资金、税费优惠等各类财税工具，打好政策组合拳。在落实好结构性减税降费政策、加大重点领域资金保障力度的同时，新增安排国债和地方政府债券，支持国有大型商业银行补充核心一级资本、回收闲置土地和存量商品房、实施消费品以旧换新等，加强与货币、产业等政策的协同配合，果断出手、同向发力，形成最优政策组合，提升政策整体效能。

三是突出精准施策，以重点突破带动全局循环畅通。找准当前制约经济发展的重点问题，抓住要害，集中资源，谋划实施牵引性强、撬动性强的工作举措，力争实现“一子落而满盘活”的效果。紧盯地方政府化债这一难题，从根本上转变化债工作思路，坚持整体设计和机制重构，在主动化解风险的同时，支持地方解决经济发展堵点，培育新的增长点，为高质量发展蓄势赋能。

四是把握力度时机，增强宏观调控的前瞻性、针对性和有效性。力度上，用好用足政策空间，对确定的领域，看准了就一次性给足，集中财力办大事。时机上，把握时间窗口，主动靠前发力，及时下达拨付资金，加快债券发行使用，推动政策早落地、早见效。节奏上，谋划到位，分步实施，因时因势加大逆周期调节力度，持续用力、久久为功。同时，密切跟踪形势变化，加强政策储备，打好提前量，备足工具箱。

三、准确把握实施更加积极财政政策的工作要求

当前，推进中国式现代化进入关键时期，我国发展面临的国内外环境更加严峻复杂。从国际看，单边主义、贸易保护主义抬头，特别是美国推出所谓“对等关税”，严重冲击全球经济秩序稳定，世界经济增长动能不足。从国内看，有效需求不足特别是消费不振，国内经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固，一些地方基层财政比较困难。

“困难挑战年年有，但我们从来都是在风雨洗礼中发展、在历经考验中壮大的。”这些年来，我们成功应对了国际金融危机冲击、中美贸易摩擦、新冠疫情等一系列重大风险挑战。与过去相比，如今中国的经济实力、科技实力、综合国力进一步增强，经济运行内在稳定性更加坚实，经济发展多重优越性更加突出，宏观调控和经济治理经验更加丰富。为应对可能出现的冲击，财政始终留有后手。2023年末，我国政府全口径债务总额85万亿元，政府负债率67.5%，明显低于G20、G7国家的平均政府负债率118.2%、123.4%，有较大举债空间。这些年，地方政府债务特别是专项债支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，形成了大量有效资产，很多能够产生持续性收益，还本付息有来源、有保障。充足的储备工具，巨大的政策空间，特别是在实践中形成的财政宏观调控科学方法论，是我们做好当前财政工作的信心和底气所在。

中央经济工作会议提出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力。这是党中央从战略和全局高度作出的重大决策部署，既充分考虑实现年度预期目标需要，又着力增强中长期发展动能，体现了宏观调控的针对性和前瞻性。这也要求我们在抓好去年一揽子增量政策落地见效基础上，进一步出台新的更有力度的财政政策，前后贯通，持续发力。当前，实施更加积极的财政政策，要把握好几个方面的工作要求。

近年来，我国投资建设了一大批交通、水利、能源等项目，形成了大量有效资产，将产生持续性收益。2024年11月8日，国家电投集团黄河上游水电开发有限责任公司羊曲水电站首台机组正式并网发电。该电站位于青海省海南藏族自治州境内，是国家规划建设的重点水电工程和国家电投“十四五”重大能源保供项目。图为当日拍摄的羊曲水电站一角。 新华社记者 解统强/摄

在政策目标上，将经济社会发展目标作为有机整体统筹把握，加大超常规逆周期调节力度，提高赤字率，保持必要的支出强度，同时大力优化支出结构，精打细算、有保有压，在多重目标中实现动态平衡。今年赤字率按4%安排，比去年提高1个百分点，赤字规模达到5.66万亿元，比去年增加1.6万亿元，都是近年来最高的。

在工具安排上，统筹用好政府债券、财政贴息、专项资金、税费优惠等政策工具，加强财政、货币、就业、产业、区域等政策协同，强化取向一致性，打出政策组合拳。今年新增政府债券11.86万亿元，比去年增加2.9万亿元，其中既有用于促投资的地方政府专项债券，又有支持“两重”、“两新”的超长期特别国债，还有支持国有大型商业银行补充核心一级资本的特别国债，多管齐下防患于未然。

在发力重点上，聚焦制约高质量发展的薄弱环节和经济循环的堵点难点，加大对惠民生、促消费、增后劲的支持力度，全国一般公共预算教育支出、科学技术支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出安排增幅均在5%以上。同时，中央财政加大对地方转移支付力度，安排10.34万亿元、同口径增长8.4%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金分别安排2.73万亿元、4795亿元，切实增强地方财力保障。

在节奏把握上，坚持蹄疾步稳，与各种不确定因素抢时间，已确定的政策和资金安排，能早则早、宁早勿晚，以时不我待的精神抓好落实；尚未出台的政策，加紧研究准备，与相关部门做好沟通，一旦需要适时推出，使政策实施与市场预期更加匹配、各方面更有获得感。

此外，在做好财政政策设计的同时，要坚持不懈练好“内功”，通过深化改革、加强管理，进一步提高资金使用效益和财政政策效能。当前的重点是结合贯彻落实党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的部署，围绕加强财政资源和预算统筹、落实党政机关过紧日子要求、深化零基预算改革、加大财会监督力度等任务，组织实施财政科学管理试点，全面提升财政管理系统化、精细化、标准化、法治化水平。

今年中央财政拿出“真金白银”，推出促消费政策“大礼包”。安排超长期特别国债资金3000亿元支持消费品以旧换新，资金规模比去年翻了一番。截至2025年3月18日，我国电动自行车以旧换新共交售旧车、换购新车各204.4万辆，带动新车销售56.1亿元。 新华社发 程硕/制图

四、充分释放财政推动高质量发展的政策效能

凡事预则立，不预则废。当前，美国对所有贸易伙伴实施所谓“对等关税”正在持续引发全球市场动荡，我国经济发展面临的不利影响加深，经济运行面临新情况新挑战，需要深入实施更加积极的财政政策，有效对冲外部风险对我国经济的不利冲击。财政部门要深入贯彻落实中央经济工作会议精神和今年《政府工作报告》部署，聚焦高质量发展关键领域、薄弱环节，加强财税政策支持和资金保障，精准施策、持续用力，充分释放财政政策效能。

大力提振消费。 消费是扩内需的重要内容、惠民生的重要抓手，对经济具有持久拉动力。今年中央财政拿出“真金白银”，供需两侧协同发力，推出促消费政策“大礼包”。安排超长期特别国债资金3000亿元支持消费品以旧换新，资金规模比去年翻了一番，进一步扩大补贴范围，直接降低消费者购物成本。注重惠民生和促消费结合，适当提高养老金水平，提高城乡居民医保财政补助标准，发放育儿补贴，扩大学生资助补助规模，增强消费能力和消费意愿。与金融政策联动，对重点领域个人消费贷款和消费领域相关经营主体贷款给予贴息，拓展消费空间。安排奖补资金，支持地方推广消费新业态新模式新场景，打造更多消费新热点。

积极扩大有效投资。 我国投资潜力和空间依然巨大，关键是紧扣高质量发展需要，把“投资于物”与“投资于人”结合起来。今年政府投资规模继续扩大，不同渠道资金统筹安排、各有侧重。发行超长期特别国债，其中8000亿元用于更大力度支持“两重”建设，2000亿元用于加力扩围支持设备更新。新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，建立专项债券管理新机制，包括对投向领域实行“负面清单”管理、开展“自审自发”试点等，让地方有更多自主权。同时，通过政府投资引导和政策激励，调动民间投资积极性。

加快培育发展新质生产力。 科技创新和产业创新是发展新质生产力的基本路径。今年中央财政进一步加大科技投入，中央本级科技支出安排比去年增长10%，资金分配向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦，全力支持关键核心技术攻关等重大任务。完善中央财政科技经费分配和管理使用机制，持续提升科技投入效能。深入实施首台（套）、首批次保险补偿政策，推动重大技术装备和新材料产业高质量发展。统筹运用政府采购、投资基金等政策工具，大力推进“人工智能+”行动，培育壮大新兴产业、未来产业，赋能传统产业转型升级。

加强对企业的纾困支持。 围绕企业生产经营中的主要关切，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，推进清理地方政府拖欠企业账款，推动政府性融资担保扩面增量，加大对受外部冲击、生产经营困难的企业支持力度。着眼增强企业创新发展能力，深入实施专精特新中小企业财政奖补政策，组织开展中小企业数字化转型城市试点，支持企业牵头或参与国家重大科技项目。持续推进全国统一大市场建设，在财政补助、税费优惠、政府采购等方面对各类企业一视同仁、平等对待。健全涉企收费监管长效机制，坚决防止和纠正乱收费、乱罚款、乱摊派等问题。

加大保障和改善民生力度。 把更多资金用于普惠性、基础性、兜底性民生建设。坚持就业优先，用足用好稳岗返还、税费减免、就业补贴等政策，促进充分就业，提高就业质量。推进义务教育优质均衡发展，逐步推行免费学前教育，支持高校“双一流”建设。继续提高基本公共卫生服务经费人均财政补助标准，健全公共卫生服务体系。积极应对人口老龄化，支持增加普惠托育、普惠养老服务供给。加强困难群众基本生活保障，完善分层分类社会救助体系。支持打好污染防治攻坚战，加强生态系统保护修复，加快生产生活方式绿色低碳转型。

支持城乡区域融合发展。 完善农业补贴、农业保险政策，启动实施粮食产销区省际横向利益补偿，支持高标准农田建设、种业振兴和农机装备研发应用，增强粮食等重要农产品稳产保供能力。保持中央财政衔接推进乡村振兴补助资金力度不减，支持发展联农带农富农产业，巩固拓展脱贫攻坚成果。增加奖励资金规模，引导常住地强化基本公共服务投入，解决好农业转移人口子女教育、住房保障、社会保险等问题。落实好区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，优化经济发展空间。

防范化解重点领域风险。 统筹发展和安全，既立足当前解决燃眉之急，又着眼长远推动标本兼治。按照科学分类、精准置换原则，督促指导地方做好隐性债务置换，早发力、早见效。同时，加快推进地方融资平台改革转型，强化政府支出事项和政府投资项目预算管理，坚决防止新增隐性债务。抓紧发行首批特别国债5000亿元，积极支持国有大型商业银行补充核心一级资本，巩固提升银行稳健经营能力。坚持市场化、法治化原则，协同推进中小金融机构风险处置和转型发展。推进专项债券用于回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，助力房地产市场止跌回稳。

作者：财政部党组书记、部长